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          最高檢第八檢察廳負責人就檢察公益訴訟起訴典型案例答問

          來源:【admin】 南方日報網絡版     時間: 2021-09-16 00:40:18

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            以訴的形式履行法律監督本職,不斷發展和完善中國特色檢察公益訴訟制度

            ——最高檢第八檢察廳負責人就檢察公益訴訟起訴典型案例答記者問

            近日,最高人民檢察院發布了一批檢察公益訴訟起訴典型案例,檢察機關提起公益訴訟的案件,有哪些不同于傳統訴訟的特點?實踐中應注意哪些問題?最高檢第八檢察廳廳長胡衛列回答了記者提問。

            記者:此次發布公益訴訟起訴案例的考慮和背景是什么?

            胡衛列:檢察機關提起公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度,是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計,承載著重要的政治責任和公益使命。

            從2017年7月至2021年6月,檢察公益訴訟已全面開展4周年,共提起訴訟19695件,包括行政公益訴訟2336件,民事公益訴訟17356件(含刑事附帶民事公益訴訟15320件),從領域分布來看,生態環境和資源保護14175件,占71.97%;食品藥品安全4186件,占21.3%;國有財產保護、國有土地使用權出讓586件,英烈權益保護45件,其他634件。

            檢察公益訴訟制度設計初衷和實踐證明,訴前實現公益保護是最佳司法狀態。雖然起訴案件的數量在所有立案辦理的案件中占比不算高,但其作為檢察公益訴訟監督的“后手”,增強了訴前檢察建議的監督剛性。

            對于檢察機關提起公益訴訟的案件,一方面,其呈現出諸多不同于傳統訴訟的特殊性,引起了理論和實務界的廣泛關注和研究,為公益訴訟制度的發展完善乃至單獨立法提供了重要的實踐樣本。另一方面,訴訟中成功或失敗的經驗都有助于檢察機關進一步深入思考和研究如何更有針對性開展調查取證、更合理精準確定訴訟請求、更充分履行出庭職責、更有效保障公益損害得到切實修復。

            我們此次選取了12件民事公益訴訟典型案例和11件行政公益訴訟案例予以發布,在領域上涵蓋了生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護以及安全生產、產品質量安全、文物保護等所有法定領域和部分新領域。

            在行政公益訴訟中,爭議焦點主要圍繞是否存在公益損害、被告是否具有法定監管職責、是否依法全面履職等;在民事公益訴訟中,爭議焦點主要圍繞違法行為是否損害公益、公益損害認定的方法和結論、責任承擔的方式和內容等。在訴訟程序方面,有的案件經歷了一審、二審乃至抗訴再審;在訴訟類型方面,有行政公益訴訟、民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟,展示了檢察公益訴訟全流程、多類型的豐富實踐。更重要的是,發布的案例對于公益訴訟實踐中一系列典型性、普遍性問題都給出了具有指引性的法律認定標準,對于社會大眾、行政機關、檢察機關、審判機關如何更好守法執法司法、共同加強公益保護具有重要積極意義。

            最近,最高檢在全國檢察機關部署開展“為民辦實事 破解老大難”公益訴訟質量提升年專項活動。發布本批案例,可以指引各地檢察機關敢于監督、善于監督,對于“硬骨頭”“老大難”案件敢于通過提起訴訟的方式強化監督效果。

            實踐中,有些檢察機關對提起公益訴訟依然存在畏難情緒,擔心影響與行政機關的長期協作關系、對自身訴訟能力缺乏信心、擔心敗訴承擔責任等,以致不敢訴、不愿訴、不會訴,對此,我們希望以此批案例發布為契機,引導各地檢察機關進一步深刻認識到,公益訴訟檢察是一項崇高的政治責任、神圣的法定職責、美好的公益使命和創新的檢察職能。要深刻領會堅決貫徹中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,始終堅持和依靠黨的領導,以人民為中心,對內積極主動學習提升監督能力,對外強化溝通爭取各方支持,將中國特色社會主義制度的優勢轉化為檢察公益訴訟的實踐效能,不斷發展和完善檢察公益訴訟制度,為公益保護貢獻檢察智慧和檢察方案。

            記者:檢察公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟有何不同?檢察機關在公益訴訟中的身份地位有何特點?

            胡衛列:一般認為,普通的民事訴訟和行政訴訟屬于私益訴訟,以訴訟主體是“直接利害關系人”為核心要素,構建與此相適應的一系列訴訟原則和程序制度。檢察公益訴訟制度雖然在民事訴訟法、行政訴訟法中正式確立,但與普通的民事、行政訴訟存在重大區別。檢察機關基于法律監督的憲法定位,作為保障國家法律統一正確實施的司法機關,在檢察公益訴訟中是以訴的形式履行法律監督本職,不是直接的利害關系人。訴訟是載體,是檢察機關履行法律監督的方式和途徑;監督是本質,是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價值追求。以訴的形式就是要按照訴訟的要求,履行好舉證、質證、辯論等訴訟義務;履行法律監督的本職就是要在辦案中監督,在監督中辦案,通過提起訴訟、訴訟監督、執行監督等方式確保公益得到有效修復。

            《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定了檢察機關在公益訴訟中的身份為“公益訴訟起訴人”等一系列不同于普通訴訟的程序規則。但其在受案范圍、訴訟目的、起訴主體、程序設計、訴訟權利義務、判決執行、訴訟監督等方面的不同特點,不少還沒有通過法律規范予以明確,實踐中也有不同認識。在這批案例中,檢察機關與人民法院結合個案辦理,為健全完善公益訴訟相關程序制度進行了積極探索,展現了辦案檢察官、法官在公益司法保護中的智慧和擔當。

            記者:法律規定在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域,檢察機關既可以提起民事公益訴訟,也可以提起行政公益訴訟,實踐中,檢察機關如何確定監督方式?

            胡衛列:雖然法律賦予了檢察機關可以提起民事、行政公益訴訟的職能,但從制度本源來看,行政公益訴訟才是檢察公益訴訟的核心,檢察機關也是提起行政公益訴訟的唯一主體。習近平總書記向十八屆四中全會所作的說明中指出,對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件,缺乏有效司法監督,不利于促進依法行政、嚴格執法,不利于加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟制度,有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度、推進法治政府建設。

            行政公益訴訟中要把握好行政機關與檢察機關在維護公益中的關系問題。行政機關是公共利益的第一順位的代表,不僅負有維護公共利益的法定職責,在專業能力和統籌資源方面也有利于修復和維護公共利益。行政公益訴訟實質上是督促之訴、協同之訴。實踐中,檢察機關堅持雙贏多贏共贏的監督理念,通過行政公益訴訟督促解決了一大批國家利益或社會公共利益受損的問題,行政機關也從開始的不了解、有顧慮到逐步理解接受、積極整改甚至主動要求監督、讓檢察機關督促幫助解決治理難題,形成了良好的協作氛圍和保護公益的合力。在提升綜合治理效能、完善公益保護長效機制方面,行政公益訴訟也比民事公益訴訟更具優勢。

            關于民事公益訴訟,一方面,在行政機關已窮盡手段或執法效能不足、公益損害仍持續發生的情況下,檢察機關可以通過民事公益訴訟方式來補位和兜底保護公益。另一方面,檢察機關對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時,可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟,由人民法院同一審判組織審理,有利于節約司法資源,提高司法效率,統籌實現違法者刑事責任與公益損害責任的協同追責,相較于單獨提起兩個訴訟或由不同主體提起民事公益訴訟都具有明顯的制度優勢。比如浙江省松陽縣人民檢察院訴劉某某、紀某某生產、銷售有毒、有害食品刑事附帶民事公益訴訟案中,檢察機關通過提起刑事附帶民事公益訴訟,在依法追究違法者刑事責任的同時,還同時追究其公益損害責任。

            實踐中,檢察機關開展行政公益訴訟與民事公益訴訟也并非完全單項選擇、互不相干。有的情形下,先行后民、相互補缺,落實損害擔責,保障公益得到及時有效修復。比如廣東省廣州市人民檢察院訴廣州市衛某垃圾廠、李某強固體廢物污染公益訴訟案中,一方面,通過行政公益訴訟督促行政機關先行委托專業機構對受損環境及時修復;另一方面,在民事公益訴訟中訴請判令被告方賠償生態環境修復費、服務功能損失費等1.31億余元,并建議法院適用先予執行程序,保障環境修復費用執行到位。有的情形下,先民后行、由點及面,修復一類公益。即檢察機關在辦理民事公益訴訟案件中,調查發現轄區內存在普遍類似公益損害或監管漏洞,即以行政公益訴訟案件立案辦理,以一案督促解決一類公益受損問題。如江蘇省灌南縣人民檢察院訴李某某等人非法采礦刑事附帶民事公益訴訟案中發現,灌河流域存在大量非法碼頭,為盜采海砂提供了便利,相關監管部門履職不到位問題,遂向縣港口建設管理局發出行政公益訴訟訴前檢察建議,督促拆除非法小碼頭56處,恢復灌河岸線22.2公里。

            記者:檢察機關在民事、行政公益訴訟中一般可以提出哪些訴訟請求?

            胡衛列:在民事公益訴訟中,人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求。在生態環境和資源保護、食品藥品安全案件中,還可以結合案件實際情況提出懲罰性賠償訴訟請求,加大違法者的違法成本,達到讓違法者痛到不敢再犯的目的。對于公益訴訟能否提出懲罰性賠償,曾經一度有較大爭議,各地檢察機關與審判機關加強溝通,經過了大量實踐探索,逐步形成了一定共識。

            2018年“兩高”聯合發布了首個食品安全領域的懲罰性賠償案例即湖北省利川市人民檢察院訴吳某安等三人生產銷售不符合安全標準的食品民事公益訴訟案,在民法典實施后,江西省浮梁縣檢察院訴某化工公司環境污染民事公益訴訟案中提起的懲罰性賠償也獲得法院判決支持。中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》以及最高人民檢察院與最高人民法院、農業農村部、海關總署、國家市場監督管理總局國家糧食和物資儲備局、中國消費者協會聯合出臺的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》等,也先后對公益訴訟的懲罰性賠償作出了相關要求。

            在行政公益訴訟中,人民檢察院可以根據行政機關的不同違法情形,向人民法院提出確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責、變更行政行為等訴訟請求。在行政公益訴訟案件審理過程中,行政機關已經依法履行職責而全部實現訴訟請求的,人民檢察院可以撤回起訴。確有必要的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法。比如湖北省老河口市人民檢察院起訴督促履行漁業資源監管職責行政公益訴訟案中,起訴后行政機關全面履職,遂結合行政機關的總體履職情況變更訴訟請求為確認被告在起訴之日前對漢江老河口段電打魚、地籠網等非法捕撈現象未全面履行監督和管理職責違法。

            此外,各地檢察機關針對一些難以鑒定的公益損害還探索以專家意見、專業評估等方式確定賠償方式和賠償數額。如海南省人民檢察院第二分院訴福建省安某康船務有限公司等非法采砂民事公益訴訟系列案,檢察機關組織海洋環境實務和理論研究方面的7位專家召開論證會,提供了綜合評估意見,合理認定相關公益損失。貴州省遵義市人民檢察院訴肖某開、肖某波違法占用溶洞資源民事公益訴訟案中,檢察機關委托專業機構對溶洞受到的損害進行評估并出具《生態修復評估報告》,確定修復方式和相關費用。青海省西寧市城西區人民檢察院訴李某某等人非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案中,檢察機關通過與農業農村部門建立關于偷捕對青海湖裸鯉資源造成損失進行年度動態評估的長效機制,明確增殖放流方式及費用,探索實現了特定區域特定資源損失的修復標準和模式。

            記者:2017年,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》,實踐中,檢察環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟是如何銜接配合的?

            胡衛列:檢察環境公益訴訟和生態環境損害訴訟都是我國生態文明法律體系的重要組成部分,雖然兩者在案件范圍、起訴主體、訴訟順位、程序設計等方面存在差異,但根本目標是一致的,行政機關始終是生態環境保護的第一順位,檢察機關發揮“監督+支持+補位”的角色作用!度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》明確規定,人民檢察院認為社會公共利益受到損害,存在違法行為的,符合啟動生態環境損害賠償程序條件的案件,告知賠償權利人啟動生態環境損害賠償程序,人民檢察院可以支持起訴。生態環境損害賠償權利人未啟動生態環境損害賠償程序,或者經過磋商未達成一致,賠償權利人又不提起訴訟的,社會公共利益仍然處于受損害狀態的,人民檢察院應當提起民事公益訴訟。如廣西壯族自治區欽州市人民檢察院訴欽州某錳業有限公司等跨省轉移危險廢物污染環境民事公益訴訟案,檢察機關主動發函建議生態環境部門開展生態環境損害修復和賠償工作,并積極協助推進磋商。后因本案造成損失大、違法行為主體多,存在推諉、觀望態度,磋商未能達成賠償協議,受損公益仍未得到有效修復。生態環境部門復函表示其暫不具備提起訴訟的條件,建議檢察機關提起民事公益訴訟。檢察機關及時補位,提起民事公益訴訟,有效追究了相關違法者的公益損害責任。 【編輯:房家梁】



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